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[专题] “数”说“一带一路”的PPP机会 [复制链接]

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weixinyu 发表于 2017-9-4 16:06:52 |显示全部楼层 |          |
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文/ 肖光睿 王忆南


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       2017年5月14日至15日,“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行,这是自2013年9月“一带一路”战略提出以来,最高规格的国际会议。29位国家元首和政府首脑以及来自130多个国家和70多个国际组织的1500名代表应邀出席,并围绕相关议题,凝聚更多共识、明确合作方向、推动项目落地、完善支撑体系。契合本次高峰论坛,本文以PPP业务为切入点,通过分析“一带一路”沿线国家PPP项目情况和应用PPP的国别环境等,为中国企业参与“一带一路”沿线国家的PPP项目提供参考,真正做到心中有“数”。


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现状:64个国家PPP项目总计865个

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数据显示:截至2017年4月底,“一带一路”沿线64个国家PPP项目总计865个,总投资额约5029亿美元,项目平均投资额5.8亿美元。

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区域发展现状

       从分布区域来看,东盟10国(新加坡、马来西亚、印度尼西亚、缅甸、泰国、老挝、柬埔寨、越南、文莱和菲律宾)PPP项目总计135个,总投资额约1175亿美元。西亚18国(伊朗、伊拉克、土耳其、叙利亚、约旦、黎巴嫩、以色列、巴勒斯坦、沙特阿拉伯、也门、阿曼、阿联酋、卡塔尔、科威特、巴林、希腊、塞浦路斯和埃及的西奈半岛)PPP项目总计131 个,总投资额约707亿美元。南亚8国(印度、巴基斯坦、孟加拉、阿富汗、斯里兰卡、马尔代夫、尼泊尔和不丹)PPP项目总计420个,总投资额约1526亿美元。中亚5国(哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦) PPP项目总计6个,总投资额约21亿美元。独联体7国(俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚和摩尔多瓦)PPP项目总计51个,总投资额约992亿美元。中东欧16国(波兰、立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、波黑、黑山、塞尔维亚、阿尔巴尼亚、罗马尼亚、保加利亚和马其顿)PPP项目总计122 个,总投资额约607亿美元(图1、图2)。


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图1 “一带一路”PPP项目数量分布图


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图2 “一带一路”PPP项目总投资额分布图


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       其中南亚8国的PPP项目占到了一带一路沿线国家PPP项目总量的一半以上。而东盟10国PPP项目总数仅占一带一路沿线国家的16%,但是投资总额却接近30%。

       而从单个国家来看,PPP项目总量排在前5位的包括:印度、希腊、土耳其、菲律宾和俄罗斯,分别为376个、72个、54 个、42个和41个,总计585个,占到“一带一路”沿线国家PPP 项目总量的68%。其中仅印度一国的PPP项目就超过沿线国家PPP项目总量的三分之一。


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行业发展现状

       从行业布局来看,“一带一路”沿线64个国家的PPP项目大致分布在油气、电力、安居工程、通讯、交通运输、水利以及采矿领域,其中占比位居前三位的行业为:交通运输行业、电力行业和油气行业。而存量项目也占到了项目总量的20%(见图3)。

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图3 “一带一路”PPP项目行业分布图

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       结合区域分布,东盟10国电力行业的PPP项目数量位居首位。而在西亚18国、中亚5国、独联体7国的PPP项目中,油气行业的比重最大。南亚8国的PPP项目集中在交通运输和电力行业。东欧16 国中PPP存量业务占比较高,达到了项目总量的40%。

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阶段发展现状

       从项目阶段上看,处于识别阶段的PPP项目占到总量的14%,准备阶段占到32%,而进入建设运营期的PPP项目占“一带一路” 沿线国家PPP项目总量的54%。另有不到8%的项目已经完成PPP全生命周期。各区域处于PPP前期阶段(识别阶段和准备阶段)的项目比例占到总量的45%-53%不等,其中中亚地区PPP项目近六成处于前期阶段,为所有区域最高。


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图4 “一带一路”PPP项目阶段分布图


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机遇:基础设施改扩建需求强烈

区域投资特点分析

       根据“一带一路”沿线国家PPP项目数据分析,沿线国家PPP 项目区域和国别的集中度较高,其中PPP项目数量位居前5位的国家,其项目总量超过了沿线国家PPP项目总量的6成。同时,“一带一路”沿线国家PPP发展程度(包括项目总量和投资规模)与国家经济水平和公共服务体量的关联度不大。印度尼西亚、沙特阿拉伯等亚洲大国PPP项目总量均未列入前5位,而阿联酋作为“一带一路”沿线高收入国家的代表,PPP项目则为零。

       这进一步印证了PPP模式的政策导向性,PPP发展与一国的社会经济状况并无必然联系,它反映的是国家对公共产品和公共服务供给模式的选择,是一国政府基于国情而做的政策性决定。

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行业投资特点分析

       “一带一路”沿线国家PPP行业分布与国家产业经济密切相关,西亚18国、中亚5国、独联体7国(以俄罗斯为主)由于石油资源丰富,所以油气类PPP项目占比最高,分别达到了20%、34%和45%。东盟10国,包括印度尼西亚、越南等国电力需求量大,同时享有一定的水利资源,所以PPP项目中电力项目比重较大。而在南亚8国PPP项目中,交通运输类项目占到总量的三分之一,说明以上国家市政交通的发展空间较大。同样,在中东欧16国,存量项目达到PPP项目总量的40%以上,说明其基础设施面临较大的改扩建需求。

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阶段投资特点分析

        “一带一路”沿线国家PPP项目中,近半数(46%)处于项目前期(识别阶段和准备阶段)。可以看出沿线国家PPP项目的发展空间很大,待投资的项目总量接近建设运营项目。但是也不排除其他可能,即沿线国家的PPP项目落地率较低,多数项目处于长期识别或持续招标过程中。


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风险:国别环境不容忽视

       参与PPP项目,除了了解东道国PPP项目状况外,对东道国国别环境的分析,同样是不可或缺的重要环节,它密切关系着PPP项目的有效经营,并提示投资PPP项目可能遭遇的潜在风险。

        笔者根据经济学人智库和亚洲开发银行、欧洲投资银行等多家多边开发机构2012年-2015年的相关评估数据,全面分析“一带一路”沿线35个主要国家的PPP应用成熟度国别环境,以此为中国企业走出去提供参考。


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PPP国别环境评估标准

       经济学人智库针对PPP国别环境设定了六大评估维度,包括法律监管框架、制度框架、运作成熟度、投资环境、金融工具和地方调节。其中每个维度分解成1-4个具体评价内容,每个内容按照0-4分的打分标准计算。最终六大维度根据25%、20%、15%、15%、15%、10%的权重统计核算。具体的评估标准如下:

       1.法律监管框架。主要涉及PP法律制度与PPP项目的一致性;国家法律法规是否明确规范了PPP项目的实施内容,并建立了相应的监督机制;是否设置了PPP项目法律变更的补偿机制PP项目的实施是否经过物有所值评价;是否建立了公开、透明的PPP采购流程,是否具有竞争性采购程序,是否设立独立的采购监管部门PP项目是否设有公平的争议解决机制,仲裁是否适用PPP争议。

       2.制度框架。主要涉及:是否在国家层面建立了对PPP规划和监管的部门;是否制定了PPP项目实施的标准;PPP司法制度是否具有执行力。

       3.运作成熟度。主要涉及PP部门是否具有项目规划、设计, 以及评估的能力PP项目是否通过竞争性方式采购社会资本,PPP 实施方案是否具备可行性;政府方与社会资本就PPP项目风险是否合理分担。针对交通、水务、电力行业,根据世界银行PPI数据库中的项目,从项目数量和是否存在倒退性两个角度进行评分。

       4.投资环境。主要涉及:政治动乱是否影响到PPP项目的正常经营;国家商业环境对基础设施项目的影响;政府是否积极推动电力、水务、卫生与交通等部门的PPP项目。

       5. 金融工具。政府方对PPP合同的履约性。国家资本市场的发达程度,基础设施融资资金来源;国家借贷市场的流动性;政府是否就公共服务,对低收入者提供补贴。

        6.地方执行。PPP项目特许经营是否能够在国家与地方层面有效实施。


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区域环境评估

       根据经济学人智库2012年-2014年间的评分结果,针对“一带一路”沿线35个国家,按照区域分布,分析PPP国别环境如下——

       1.东盟和东亚地区

       东盟和东亚5国(印度尼西亚、泰国、越南、菲律宾、蒙古)的PPP投资环境均处于中上水平,5国得分都在60分以上,其中菲律宾的投资环境得分超过75分。而除了越南外,其余4国的PPP制度框架得分均接近60分。PPP运作成熟度上,菲律宾、印度尼西亚和泰国3国的得分在60分左右,但是越南的分值仅为20分,而蒙古的得分则为0。同样,在地方调节方面,5国的得分均在60分以下。

       东盟和东亚5国PPP国别环境的发展状况,体现了该区域国家在六大评估维度上发展不均。除菲律宾和印度尼西亚PPP国别环境发展相对均衡外,泰国的法律监管框架建设不足;蒙古的PPP地方执行落后,运作成熟度低;而越南的PPP环境不佳,除投资环境外,其余分值都在40分以下,法律监控制度和地方执行得分接近0(见图5)。

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图5 东亚及东盟各国PPP环境雷达图


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       2.南亚地区

       南亚3国(印度、巴基斯坦、孟加拉国)的法律监管框架和制度框架均有待完善,仅印度一国在该两项评估维度上取得了70分, 其余两国分值都在40分以下。而投资环境方面,孟加拉国的优势较为明显,得分近80分。同时印度由于PPP项目总量多,实施经验丰富,所以运作成熟度高,接近90分。从单个国家看,印度在六大维度上得分较为平均,各项分值在70-90之间,PPP国别环境较好, 市场成熟度高,运作规范,投资印度PPP项目面临的国别环境风险较小;而巴基斯坦PPP环境不佳,所有分值都在40分以下。充分体现了南亚地区国家间PPP发展程度的不平衡(见图6)。

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图6 南亚各国PPP环境雷达图


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       3.中亚地区

       中亚3国(哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦)的PPP 国别环境呈现出明显的特点,即PPP宏观环境(包括法律监管框架、制度框架、运作成熟度和地方调节)都不尽完备,以上4个维度,3国的得分都低于40分。而投资环境和金融工具方面,哈萨克斯坦分别得分70和60,吉尔吉斯斯坦的投资环境也接近60分。

       近年来,随着中亚地区开放程度的提高,总体投资环境不断改善,金融市场趋好,金融工具增加,对比之下,PPP发展相对滞后。其主要原因是由于目前中亚地区的PPP发展规模较小,根据统计,截至目前中亚5国PPP项目总量仅为6个。PPP宏观环境建设的落后与发展规模的局限之间形成了相互制约的关系。但是可以预见,如果哈萨克斯坦等中亚国家政府力推PPP模式作为公共服务领域主要的投融资方式,对接该地区的资源优势和不断完善的金融市场,PPP业务将面临较大的上升空间。

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图7 中亚各国PPP环境雷达图

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       4.独联体地区

       与中亚地区相似,独联体6国(俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、亚美尼亚、摩尔多瓦)中除俄罗斯PPP环境发展相对均衡外(仅法律监管框架一个评估维度低于60分),其余5国普遍存在PPP宏观环境薄弱的问题,在法律制度建设方面明显不足,市场成熟度不高。但是随着区域开放程度不断提升,其投资环境向好趋势明显,多数国家得分接近60分。不过白俄罗斯的PPP整体环境较差,所有评估维度分值均在20分以下(见图8)。


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图8 独联体各国PPP环境雷达图

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       5.中东欧地区

       不同于中亚和独联体地区,中东欧15国(波兰、立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、波黑、黑山、塞尔维亚、阿尔巴尼亚、罗马尼亚、保加利亚和马其顿)制度层面的PPP宏观环境普遍较好,其中克罗地亚和拉脱维亚的制度框架得分接近满分100分,而法律监管框架的分值也都超过了80分。PPP项目的运作成熟度方面,除匈牙利得分超过60分以外,其余国家的分值均在40分以下。在地方执行方面,除俄罗斯和波黑外,其余国家分值都在50分以内,可见在中东欧地区PPP制度建设已经超越了实务发展,体现了一定的前瞻性,但是也呈现出发展规模相较PPP制度建设的滞后性。而就投资环境和金融工具来看,中东欧国别环境大致和独联体国家等同,分值普遍位于50分至80分之间(见图9)。

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图9 中东欧各国PPP环境雷达图

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       6.国别

       就单个国家而言,由于数据统计的原因(总计35个“一带一路”沿线国家中东欧国家占了三分之一以上),总体评分位居前10 的国家中,中东欧国家占据了6席。而印度和菲律宾作为亚洲PPP 发展规模较大的国家,得分位居所有35个国家的第一和第二位。后5位国家集中在中亚和独联体地区,总体分值均低于30分,其中白俄罗斯的国别环境最差,得分仅为10分。

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建议:综合全面评定投资环境

       则同样处于低位。而一国的PPP投资环境和金融工具则与该国的开放程度、外商接纳度紧密关联。

       从投资国家来看,印度、菲律宾、印度尼西亚以及匈牙利、波兰等部分中东欧国家的国别环境较好,总体评分在55分以上。建议中国企业在投资“一带一路”沿线国家PPP项目时,除了参考经济学人智库的综合评分外,还需要参照中国与东道国的双边关系等因素综合全面评定其国别环境。同时提示谨慎对待总体评估分值处于30分以下的国家,包括白俄罗斯、格鲁吉亚、乌克兰等国。

       针对以上投资环境特点,对中国企业参与“一带一路”沿线国家PPP项目提出如下建议——

       1.高度关注东道国PPP政策导向

       PPP的高度政策性导致PPP项目的发展主要取决于国家的政策导向,建议中国企业充分了解东道国的PPP政策,包括宏观层面和项目层面,这有助于全面把握东道国PPP发展走势,规避PPP项目风险, 客观识别PPP市场。例如希腊、菲律宾等国的经济总量和发展水平,在“一带一路”沿线国中均不具优势,但是其PPP项目数量却位居前列,甚至多于俄罗斯、印度尼西亚等亚洲大国,其PPP市场较为活跃。

       2.深入分析东道国产业经济特点

      “一带一路”沿线国家PPP项目的行业分布充分体现了区域经济特点。因此建议中国企业在选择PPP项目的行业时,需要全面分析东道国以及所投地区的产业经济特点、自然资源储备、人口结构、公共服务需求等内容,以此降低PPP项目市场长期需求风险。例如在印度等人口红利明显的国家,交通运输类PPP项目(包括公路、铁路、港口等)的市场需求较大,不同于欧美等老龄化严重地区。对于参与该类国家交通运输PPP项目,社会资本可能面临的市场需求风险较小。在使用者付费模式中,以上特点会表现得更为明显。相应的,在一些缺乏人口和城镇化红利,但法规政策环境相对完善的欧洲国家,基于可用性支付的政府付费模式PPP项目应更多关注。

       3.充分了解东道国PPP项目落地率

       从上文数据分析,“一带一路”沿线国家可能存在PPP项目落地率低的情况。针对这一现象,建议中国企业在参与东道国PPP项目时,充分了解东道国PPP项目的落地率,并从中甄别国家和地区的投资风险,包括地方政府财政可承受能力、政府信用、项目审批程序等等。

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图10 “一带一路”各国PPP环境总评分图


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相关链接

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亚行报告——亚洲基础设施年需求有望达1.7万亿美元

       亚洲开发银行最新发布的题为《满足亚洲基础设施建设需求》的报告指出,亚洲及太平洋地区若保持现有增长势头,到2030年其基础设施建设需求总计将超过22.6万亿美元(每年1.5万亿美元)。若将气候变化减缓及适应成本考虑在内,此预测数据将提高到26万亿美元(每年1.7万亿美元)。

       报告重点关注该地区的能源、交通、电信、水利以及卫生基础设施建设。此项经气候调整所得到的每年1.7万亿美元的数据,较2009年预测的7500 亿美元翻了一番。将气候相关的投资纳入考虑范围,是数据翻番的一个主要影响因素,但更重要的因素是地区的可预见性经济持续快速增长,因为这必将产生新的基础设施建设需求。此外,与2009年相比,报告涵盖的亚行成员体由32个上升至45个, 2015年与2008年价格水平也具有差异。

       近几十年来,报告中所涵盖的45个国家的基础设施建设已经取得了迅猛的发展——经济增长迅速,贫困现象减少,人民生活水平得到明显改善。然而基础设施建设仍存在显著差距。4亿多人口仍然缺乏电力供应,3亿人口无法获得安全饮用水,约15 亿人口无法享用基本的卫生设施。许多经济体因港口、铁路和道路不足,而无法实现与更广阔的国内外市场的高效连通。

报告称,在2016年至2030年所需的应对气候变化总投资中,电力投资为14.7万亿美元,交通投资为8.4万亿美元,电信投资将达到2.3万亿美元,水利和卫生方面的花费将需要8000亿美元。

      到2030年,东亚将占该地区气候调整总投资需求的61%。按GDP百分比来计算的话,太平洋地区领先所有其他次区域,其所需投资占其GDP的9.1%。南亚所需投资占GDP的8.8%,中亚占7.8%,东南亚占5.7%,东亚占5.2%。

       当前,该地区每年基础设施建设投资预计为8810亿美元,基础设施投资差距(即投资需求与当前投资水平的差异)相当于2016年至2020年五年间预期GDP的2.4%。在考虑气候变化的情况下,中国基础设施投资差距占GDP比例为1.2%;而其余24个经济体的基础设施投资差距占预期GDP的比例高达5%。

       报告认为,公共财政改革产生的额外收入,预计可为24个经济体填补40%的投资差距(即GDP的2%)。若依靠私营部门来填补剩下的差距(GDP的3%),2016年至2020年期间,其基础设施投资需由现在的每年630亿美元,提高至2500亿美元。

多边开发银行已为亚洲发展中国家基础设施建设提供了约2.5%的融资。除中国和印度外,多边开发银行的贡献率高达10%。除提供资金支持外,亚行在运用专业经验和知识识别、设计和实施优质项目方面也发挥着重要作用。此外,亚行致力于扩大业务规模,将更多先进清洁技术融入项目,并继续简化业务流程。同时,亚行还将注重推动投资友好型政策、监管以及体制改革。


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作者简介:

肖光睿,财政部PPP专家库专家,发改委PPP专家库专家

王忆南,中国投资咨询有限责任公司风控法务部总经理


编辑:王硕

美编:欣钰

审校:廖玲

《桥隧产业资讯》2017年8月15日出版 总第29期

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